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Parlamentarismo - Parlamentar - Parlamento

    Regime de governo em que a Chefia de Governo (administração) é confiada ao próprio Parlamento - daí a expressão parlamentarismo - sendo exercida por um primeiro-ministro que comanda um Gabinete formado por ministros auxiliares, ao passo que a Chefia de Estado (representação do Estado perante outros Estados) é confiada ao Presidente da República ou, se a forma do governo for a monárquica, ao rei. O protótipo do regime parlamentarista é o regime parlamentarista britânico, que apresenta uma longa evoluçãohistórica.

    Necessário notar, como faz Maurice Duverger, que um regime parlamentar não é, necessariamente, um regime parlamentarista, pois há regimes, como o presidencialista, em que há um parlamento (Congresso), mas não há parlamentarismo, eis que a Chefia de Governo é atribuída ao Presidente da República.

    Assim, e por exemplo, há Parlamento no Brasil, nos Estados Unidos e na Suíça, mas não há parlamentarismo. Embora, como visto, as instituições parlamentaristas encontrem, na Inglaterra, a sua consagração definitiva, as origens históricas das práticas parlamentaristas serão encontradas na Espanha e em Portugal. Na Espanha medieval, já no séc. IX, as Cortes de Aragão escolhiam para chefe Inigo Arista, com o estabelecimento do Foral de Sobrarbe. Em terras hispânicas, após a morte do rei, reuniam-se assembléiaspara escolha do sucessor, como ocorria em Astúrias e Leão. Ademais, até a consolidação do despotismo monárquico no séc. XVI, as Cortes podiam, mesmo, deliberar sobre matéria fiscal, vetando a criação de novos impostos. Em Portugal, que integrava os domínios hispânicos, formando o então denominado Condado Portucalense, que daria origem, a partir do séc. XI, a Portugal, também as instituições parlamentares desfrutaram de grande prestígio. Entretanto, as instituições políticas medievais européias evoluíram demaneira diversa no continente e na Inglaterra. Na França, por exemplo, a monarquia feudal cederia lugar à monarquia absoluta, enquanto na Inglaterra, longe do continente, ocorreu o inverso, com a monarquia absoluta enfraquecendo paulatinamente, passando de monarquia limitada para monarquia parlamentar. Como assinala Maurice Duverger, o poder do rei inglês foi, paradoxalmente, o fator de sua fraqueza, pois o povo e a burguesia uniram-se aos barões para minar as prerrogativas reais, ao passo que o povo francêsajudava seu monarca a superar a tutela feudal, de tal forma que, como resultado disso, o rei inglês tornou-se fraco e o da França, muito forte. A situação geográfica da Inglaterra e da França, por outro lado, contribuía para tal evolução; pressionada por vizinhos continentais, a França necessitava de um exército permanente, que dependia de um imposto também permanente, com o qual os Estados Gerais foram forçados a concordar. A Inglaterra, ao contrário, não se viu às voltas com tais necessidades, e por issoo rei via-se obrigado a convocar o Parlamento sempre que precisava de dinheiro, daí a periodicidade do Parlamento britânico. No séc. XVI a monarquia inglesa tentou restaurar seu poder, sobrepondo-se ao Parlamento, mas Jaine II foi deposto e, além disso, com a promulgação da Declaração de Direitos (Bill of Rights), a monarquia torna-se, em definitivo, limitada, cobrando o Parlamento autonomia sempre maior. A partir do Bill of Rights, o rei não poderia mais governar sem o apoio parlamentar, pois do próprioParlamento dependeria a administração das Forças Armadas e a cobrança de impostos.

    Ora, havendo duas facções bem determinadas no Parlamento, não haveria outra alternativa para o rei, a não ser buscar apoio do grupo majoritário para criar tributos e controlar o Exército, de tal sorte que ele passa a formar um Conselho (Gabinete) junto aos membros mais eminentes do partido majoritário. O surgimento do Gabinete antecederia, imediatamente, o surgimento da figura do Primeiro-Ministro, acelerada por circunstâncias históricas. Com efeito, com Jorge I, alemão de origem, e ligado à Dinastia de Hannover, criou-se um impasse: o novo rei não falava o inglês e, por isso, desinteressou-se de participar das reuniões do Gabinete, passando este órgão a governar. Este curioso fenômeno prosseguiu com Jorge II, que se entendia o inglês não o falava, continuando o Gabinete a assumir a responsabilidade pela atividade governamentaL. O rei, entretanto, desejando conhecer as deliberações do Gabinete, passa a escolher, dentre seus membros mais ativos, um que atuasse como intérprete. Surge, então, a figura do Primeiro-Ministro.

    Com o Ato do Estabelecimento, no dealbar do séc. XVIII, já se nota que se ao Gabinente compete a função governamental, ao monarca resta apenas a função representativa ou Chefia de Estado. Daí a sugestiva expressão de Bertrand Russell: "O Primeiro-Ministro tem mais poder do que glória, e o rei mais glória do que poder".

    Sendo o Gabinete formado por membros do próprio Parlamento, recebe deste moção de confiança. Retirada esta, opera-se a queda do Gabinete. Pode, entretanto, o Gabinete dissolver o Parlamento e convocar o povo para eleições gerais, se ocorrer dissídio político entre os dois órgãos.

    Nota-se, portanto, como observa Pedro Salvetti Netto, que ao povo se atribui a decisão definitiva e irrecorrível. Eis por que a opinião pública constitui o fundamento do regime parlamentarista inglês. Importante notar que os ministros que assessoram o Primeiro-Ministro e que, com este, formam o Gabinete, são, todos, solidariamente responsáveis pelas deliberações tomadas. Do exposto, como faz ver Pedro Salvetti Netto, conclui-se que o parlamentarismo inglês apresenta quatro características marcantes: a) responsabilidade política do Gabinete; b) Gabinete formado com os membros do partido majoritário no Parlamento; c) Primeiro-Ministro, chefe do Partido majoritário, líder do Gabinete; d) Gabinete exercente das atribuições inerentes à Chefia de Governo. São órgãos essenciais ao parlamentarismo inglês, portanto: a Coroa, o Gabinete e o Parlamento, aos quais se junta o Poder Judiciário.

    Em tese, a Coroa apresenta inúmeras prerrogativas: nomeia funcionários civis, militares e eclesiásticos, confere o direito de participação da Câmara dos Lordes (pariato), atribui condecorações, mas sempre referendando as decisões tomadas pelo Gabinete. Na prática, embora seja o rei quem designa os membros do Gabinete, a verdade é que, sendo o Primeiro-Ministro líder da maioria, fatalmente será ele quem escolherá seus ministros.

    O Parlamento é formado por duas Câmaras: a Câmara dos Comuns (eleita por sufrágio universal) e a Câmara dos Lordes (nomeada pelo rei). A Câmara dos Comuns possui maior ascendência do que a dos Lordes, pois esta não tem outra missão a não ser rejeitar os projetos votados pelos Comuns que não tenham caráter financeiro. Ora, no mundo moderno rara é a lei importante que não tem caráter financeiro e, além disso, havendo rejeição, a Câmara dos Comuns pode recolocar o projeto vetado em nova votação... Importantíssimo ressaltar a severidade na exigência da tramitação mais rápida dos projetos de lei, representada pelo sistema da guilhotina, pelo qual, se os debates ameaçam ultrapassar o prazo fixado para as discussões, pode o speaker (Presidente) trancar a discussão e aprovar a emenda que considerar a melhor.

    No Brasil, tivemos duas experiências parlamentaristas. A primeira, de fato, durante o Segundo Império; a segunda, de direito, entre 1961 e 1963. Com efeito, se a primeira Constituição brasileira, de 1824, não previa, expressamente, o regime parlamentarista, o fato é que, já por volta de 1827, por influência do sistema político inglês, constatavam-se práticas parlamentaristas no País. Já naquela época, o incipiente parlamentarismo brasileiro caracterizava-se pela instabilidade ministerial, pois os Gabinetesnão ultrapassavam, em média, dois anos de duração, tornando impossível o planejamento de um programa administrativo...

    Durante meio século de Segundo Império, caíram 5 ministérios devido a moções de desconfiança da Câmara dos Deputados; 13 por hostilidade da Câmara ou por falta de apoio parlamentar; e 22 simplesmente retiraram-se do poder por desentendimento com o Imperador ou por mágoa, em face da ingerência deste na Administração. A segunda - e também frustrada - implantação do parlamentarismo entre nós ocorreu em 1961, motivada por um casuísmo desmoralizador do regime. Com efeito, a renúncia de Jânio Quadros ensejaria aimediata ascensão à Presidência do vice João GoulArt. Entretanto, as Forças Armadas, preocupadas com as tendências esquerdistas do novo Presidente e seus seguidores, pressionaram as lideranças partidárias para que fosse adotado o regime parlamentarista, panacéia que permitiria a posse de João Goulart, mas ao mesmo tempo sua total imobilidade quanto a uma efetiva função governamental, que ficaria a cargo do Gabinete. Foi, então, votado o Ato Adicional (EC 4, de 2.9.1961), que instituiu o parlamentarismo. Apenas 15 meses após, o Presidente João Goulart, insatisfeito com a situação, estimulou e obteve a realização de um referendo popular, que consagrou o retorno ao regime presidencialista, com a revogação do Ato Adicional. O resto é História. Eis, a título de ilustração, o texto integral do Ato Adicional e a composição do primeiro Governo Parlamentarista no Brasil: "ATO ADICIONAL DE 2 DE SETEMBRO DE 1961, QUE INSTITUI O REGIME PARLAMENTARISTA NO BRASIL - As mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam, nos termos do Art. 217, § 4º, da Constituição Federal, a seguinte Emenda Constitucional nº 4 - ATO ADICIONAL - Institui o sistema parlamentar de governo - CAPÍTULO I DISPOSIÇÃO PRELIMINAR - Art. 1º - O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República e pelo Conselho de Ministros, cabendo a este a direção e a responsabilidade da política do governo, assim como da administração federal. - CAPÍTULO II - DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA - Art. 2º - O Presidente da República será eleito pelo Congresso Nacional por maioria absoluta de votos, e exercerá o cargo por cinco anos. Art. 3º - Compete ao Presidente da República: I - nomear o Presidente do Conselho de Ministros e, por indicação deste, os demais Ministros de Estado, e exonerá-los quando a Câmara dos Deputados lhes retirar a confiança; II - presidir as reuniões do Conselho de Ministros, quando julgar conveniente;

III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis; IV - vetar, nos termos da Constituição, os projetos de lei, considerando-se aprovados os que obtiverem o voto de três quintos dos deputados e senadores presentes, em sessão conjunta das duas câmaras; V - representar a Nação perante os Estados estrangeiros; VI - celebrar tratados e convenções internacionais, ad referendum do Congresso Nacional; VII - declarar a guerra depois de autorizado pelo Congresso Nacional ou sem essa autorização, no caso de agressão estrangeira verificada no intervalo das sessões legislativas; VIII - fazer a paz, com autorização e ad referendum do Congresso Nacional; IX - permitir depois de autorizado pelo Congresso Nacional, ou sem essa autorização no intervalo das sessões legislativas, que forças estrangeiras transitem pelo território do país, ou, por motivo de guerra, nele permaneçam temporariamente;

X - exercer, através do Presidente do Conselho de Ministros, o comando das Forças Armadas; XI - autorizar brasileiros a aceitarem pensão, emprego ou comissão de governo estrangeiro; XII - apresentar mensagem ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do país; XIII - conceder indultos e comutar penas, com a audiência dos órgãos instituídos em lei; XIV - prover, na forma da lei e com as ressalvas estatuídas pela Constituição, os cargos públicos federais; XV - outorgar condecorações ou outras distinções honoríficas a estrangeiros, concedidas na forma da lei; XVI - nomear, com aprovação do Senado Federal, e exonerar, por indicação do Presidente do Conselho, o Prefeito do Distrito Federal, bem como nomear e exonerar os membros do Conselho de Economia (Art. 205, § 1º). Art. 4º - O Presidente da República, depois que a Câmara dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, declarar procedente a acusação, será submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal nos crimes funcionais. Art. 5º - São crimes funcionais os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União; II - o livre exercício de qualquer dos poderes constitucionais da União ou dos Estados; III - o exercício dos poderes políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do país. - CAPÍTULO III - DO CONSELHO DE MINISTROS Art. 6º - O Conselho de Ministros responde coletivamente perante a Câmara dos Deputados pela política do governo e pela administração federal, e cada Ministro de Estado individualmente pelos atos que praticar no exercício de suas funções. Art. 7º - Todos os atos do Presidente da República devem ser referendados pelo Presidente do Conselho e pelo Ministro competente como condição de sua validade. Art. 8º - O Presidente da República submeterá, em caso de vaga, à Câmara dos Deputados, no prazo de três dias, o nome do Presidente do Conselho de Ministros. A aprovação da Câmara dos Deputados dependerá do voto da maioria absoluta dos seus membros. Parágrafo único. Recusada a aprovação, o Presidente da República deverá, em igual prazo, apresentar outro nome. Se também esse for recusado, apresentará, no mesmo prazo, outro nome. Se nenhum for aceito, caberá ao Senado Federal indicar, por maioria absoluta de seus membros, o Presidente do Conselho, que não poderá ser qualquer dos recusados. Art. 9º - O Conselho de Ministros, depois de nomeado, comparecerá perante a Câmara dos Deputados, a fim de apresentar seu programa de governo. Parágrafo único. A Câmara dos Deputados, na sessão subseqüente e pelo voto da maioria dos presentes, exprimirá sua confiança no Conselho de Ministros. A recusa da confiança importará formação de novo Conselho de Ministros. Art. 10 - Votada a moção de confiança, o Senado Federal, pelo voto de dois terços de seus membros, poderá, dentro de quarenta e oito horas, opor-se à composição do Conselho de Ministros. Parágrafo único. O ato do Senado Federal poderá ser rejeitado, pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados, em sua primeira sessão. Art. 11 - Os Ministros dependem da confiança da Câmara dos Deputados e serão exonerados quando esta lhes for negada. Art. 12 - A moção de confiança contra o Conselho de Ministros, ou de censura a qualquer de seus membros, só poderá ser apresentada por cinqüenta deputados no mínimo, e será discutida e votada, salvo circunstância excepcional regulada em lei, cinco dias depois de proposta, dependendo sua aprovação do voto da maioria absoluta da Câmara dos Deputados. Art. 13 - A moção de confiança pedida à Câmara dos Deputados pelo Conselho de Ministros será votada imediatamente e se considerará aprovada pelo voto da maioria dos presentes. Art. 14 - Verificada a impossibilidade de manter-se o Conselho de Ministros por falta de apoio parlamentar, comprovada em moções de desconfiança, opostas consecutivamente a três Conselhos, o Presidente da República poderá dissolver a Câmara dos Deputados, convocando novas eleições que se realizarão no prazo máximo de noventa dias, a que poderão concorrer os parlamentares que hajam integrado os Conselhos dissolvidos.

§ 1º - Dissolvida a Câmara dos Deputados, o Presidente da República nomeará um Conselho de Ministros de caráter provisório. § 2º - A Câmara dos Deputados voltará a reunir-se, de pleno direito, se as eleições não se realizarem no prazo fixado. § 3º - Caberão ao Senado, enquanto não se instalar a nova Câmara dos Deputados, as atribuições do Art. 66, números III, IV e VII, da Constituição. Art. 15 - O Conselho de Ministros decide por maioria de votos. Nos casos de empate, prevalecerá o voto do Presidente do Conselho. Art. 16 - O Presidente do Conselho e os Ministros podem participar das discussões em qualquer das casas do Congresso NacionaL. Art. 17 - Em cada Ministério haverá um Subsecretário de Estado, nomeado pelo Ministro, com aprovação do Conselho de Ministros. § 1º - Os Subsecretários de Estado poderão comparecer a qualquer das casas do Congresso Nacional e as suas comissões, como representantes dos respectivos Ministros. § 2º - Demitido um Conselho de Ministros, e enquanto não se constituir o novo, os Subsecretários de Estado responderão pelo expediente das respectivas pastas. Art. 18 - Ao Presidente do Conselho de Ministros compete ainda: I - ter iniciativa dos projetos de lei do governo; II - manter relações com Estados estrangeiros e orientar a política externa; III - exercer o poder regulamentar; IV - decretar o estado de sítio nos termos da Constituição; V - decretar e executar a intervenção federal, na forma da Constituição; VI - enviar à Câmara dos Deputados a proposta de orçamento; VII - prestar anualmente ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício anterior. Art. 19 - O Presidente do Conselho poderá assumir a direção de qualquer dos Ministérios. - CAPÍTULO IV - DAS DISPOSIÇÕES TRANSITóRIAS Art. 20 - A presente emenda, denominada Ato Adicional, entrará em vigor na data da sua promulgação pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Art. 21 - O Vice-Presidente da República, eleito a 3 de outubro de 1960, exercerá o cargo de Presidente da República, nos termos deste Ato Adicional, até 31 de janeiro de 1966, prestará compromisso perante o Congresso Nacional e, na mesma reunião, indicará, à aprovação dele, o nome do Presidente do Conselho e a composição do primeiro Conselho de Ministros. Parágrafo único. O Presidente do Congresso Nacional marcará dia e hora para, no mesmo ato, dar posse ao Presidente da República, ao Presidente do Conselho de Ministros e ao Conselho de Ministros. Art. 22 - Poder-se-á complementar a organização do sistema parlamentar de governo ora instituído, mediante leis votadas, nas duas casas do Congresso Nacional pela maioria absoluta dos seus membros. Parágrafo único. A legislação delegada poderá ser admitida por lei votada na forma deste artigo. Art. 23 - Fica extinto o cargo de Vice-Presidente da República. Art. 24 - As Constituições dos Estados adaptar-se-ão ao sistema parlamentar de governo, no prazo que a lei fixar, e que não poderá ser anterior ao término do mandato dos atuais Governadores. Ficam respeitados igualmente, até ao seu término, os demais mandatos federais, estaduais e municipais. Art. 25 - A lei votada nos termos do Art. 22 poderá dispor sobre a realização de plebiscito que decida da manutenção do sistema parlamentar ou volta ao sistema presidencial devendo, em tal hipótese, fazer-se a consulta plebiscitária nove meses antes do termo do atual período presidenciaL. Brasília, 2 de setembro de 1961. - COMPOSIÇÃO DO PRIMEIRO GOVERNO - PARLAMENTARISTA DO BRASIL (1961) - Presidente da República - João Belchior Marques GoulArt. Presidente do Conselho - Tancredo Neves (PSD - Minas Gerais). - CONSELHO DE MINISTROS - Ministério da Justiça e Negócios Interiores - Tancredo Neves (PSD - Minas Gerais), substituído por Alfredo Nasser (PSP - Goiás). - Ministério das Relações Exteriores - Francisco Clementino Santiago Dantas (PTB - Minas Gerais). - Ministério da Viação e Obras Públicas - Virgílio Távora (UDN - Ceará). - Ministério da Agricultura: Armando Monteiro (PSD - Pernambuco). - Ministério da Saúde: Estácio Souto Maior (PSD - Pernambuco). Ministério da Educação e Cultura: Antônio de Oliveira Brito (PSD - Bahia). Ministério da Indústria e Comércio: Ulysses Guimarães (PSD - São Paulo). Ministério de Minas e Energia: Gabriel de Rezende Passos (UDN - Minas Gerais). Ministério do Trabalho e Previdência Social: André Franco Montoro (PSD - São Paulo). Ministério da Guerra: General-de-Exército Segadas Viana (sem partido). Ministério da Marinha: contra-almirante Ângelo Nolasco de Almeida (sem partido). Ministério da Aeronáutica: brigadeiro Clovis Travassos (sem partido). Ministério da Fazenda: Walter Moreira Salles (sem partido)".

    Enfim, o regime parlamentarista é propício apenas aos sistemas bipartidários, nos quais não ocorre a fragmentação indesejável da opinião parlamentar e, portanto, a estabilidade ministerial é muito maior. Por isso, muitos autores apontam o sucesso do parlamentarismo inglês como o resultado de dois fatores peculiares aos anglo-saxões: uma profunda consciência nacional demonstrada no respeito às tradições políticas e às instituições e, depois, a existência de apenas dois partidos que efetivamente decidem as eleições.

Duverger, Maurice, Os Regimes Políticos, 2ª ed., São Paulo, Difel, 1966; Lindoso, José, Estado, Constituinte e Constituição, São Paulo, Saraiva, 1986; Mackenzie, Kenneth, The English Parliament, United Kingdom, Penguin Books, 1968; Rodrigues Alves Filho, F., O que É Parlamentarismo, São Paulo, 1961; Salvetti Netto, Pedro, Curso de Teoria do Estado, 5ª ed., São Paulo, Saraiva, 1982.

Revista Realizada por Suelen Anderson - Acadêmica de Ciências Jurídicas em 02 de março de 2007


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