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Intervenção do Estado na Propriedade: Intervenção Ordinária


Intervenção do Estado na Propriedade

"1. Modos de Intervenção. O poder público age também sobre bens alheios, de particulares ou de outros entes públicos.

Os bens privados, por exemplo, podem ser desapropriados pela União, pelos Estados e Municípios. E os bens dos Estados e Municípios podem ser desapropriados pela União.

Dá-se a intervenção por limitação administrativa, servidão administrativa, tombamento, requisição, ocupação temporária e desapropriação.

2. Limitações Administrativas. São normas que regulamentam o uso da propriedade, impondo obrigações de fazer, de não fazer ou de tolerar. Exemplos: obrigação de fazer um muro na divisa, de não desmatar a terra, de permitir a inspeção sanitária de segurança das edificações.

As limitações administrativas, em regra, não dão direito a indenização. Caberá, porém, indenização se impedirem ou diminuírem significativamente o aproveitamento regular da propriedade.

3. Servidões Administrativas. São ônus reais impostos especificamente a uma propriedade definida, para possibilitar serviço ou utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivos. Exemplo: passagem de cabos de alta tensão sobre a propriedade.

4. Tombamento. Pelo tombamento o poder público como que congela determinado bem, impondo a sua preservação, de acordo com regras adequadas a cada caso (Art. 216, § 1º, da CF; DL 25/1937).

A denominação vem de "tombar", no sentido de registrar. A coisa tombada pode ser móvel ou imóvel, de propriedade pública ou privada.

Quatro são os livros do tombo:

1 - Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico, Paisagístico;

2 - Livro do Tombo Histórico;

3 - Livro do Tombo das Belas Artes;

4 - Livro do Tombo das Artes Aplicadas (DL 25/1937, Art. 4º)

O tombamento tem procedimento próprio, iniciado com a notificação do proprietário, para impugnação em 15 dias (Art. 9º).

A coisa tombada continua pertencendo ao proprietário, passando, porém, a sofrer uma série de restrições.

Não pode, por exemplo, o proprietário danificar a coisa tombada. Nem reparar, pintar ou restaurar a mesma sem autorização especial (DL 25/37, Art. 17). O CP pune com detenção de seis meses a dois anos quem destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela autoridade em virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico (Art. 165 do CP e Art. 63 da L 9.605/98).

No caso de venda do bem (mesmo judicial), deve ser oferecida preferência para a União, os Estados e os Municípios, nesta ordem (Art. 22). A coisa tombada não pode sair do País, senão por curto prazo (Art. 14).

Se o tombamento impedir completamente o uso da propriedade, caberá indenização, por ser o fato equivalente a uma desapropriação indireta.

Predomina na doutrina o entendimento de que o tombamento é uma modalidade de servidão administrativa.

5. Requisição. A requisição consiste na faculdade conferida ao poder público de usar de propriedade particular, no caso de iminente perigo público, mediante indenização posterior, se houver dano (arts. 5º, XXV, e 22, III, da CF).

A requisição pode ser civil ou militar e abrange todas as espécies de bens, móveis, imóveis ou serviços.

A Lei Delegada 4/62 e o DL 422/69 prevêem a requisição de serviços, com referência à intervenção no domínio econômico.

6. Ocupação Temporária. A ocupação temporária assemelha-se à requisição, permitindo ao poder público o uso provisório de terrenos não edificados, com eventual indenização posterior (DL 3.365/1941, Art. 36).

A ocupação temporária independe de perigo público e referese apenas ao uso de terrenos livres não edificados, vizinhos a obras públicas, para depósito de materiais e outros fins.

7. Desapropriação. A desapropriação consiste na transferência compulsória da propriedade de alguém para o poder público, mediante indenização, dentro dos requisitos legais. Regulase basicamente a desapropriação pela Lei Geral das Desapropriações, DL 3.365/1941, alterada, em parte, por leis posteriores (Ver tb. Art. 1.228, § 3°, do CC).

Todos os bens podem ser desapropriados, móveis, imóveis, corpóreos, incorpóreos.

Em regra, desapropriam-se bens particulares. Mas, com autorização legislativa, a União pode desapropriar bens do Estado e do Município, e aquele pode desapropriar bens deste.

A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade (RT 580/122). lndepende de título anterior ou da vontade do dono anterior. A desapropriação pode ser comum ou especial.

São comuns a desapropriação por utilidade pública (Art. 5º, XXIV, da CF; DL 3.365/41) e a desapropriação por interesse social (Art. 5º, XXIV, da CF; L 4.132/62). Nas desapropriações comuns, a indenização deve ser justa, prévia e em dinheiro.

São especiais a desapropriação para observância do Plano Diretor do Município (propriedade incluída no Plano Diretor, não edificada, subutilizada ou não utilizada) (Art. 182, § 4º, III, da CF) e a desapropriação para reforma agrária (Art. 184, da CF). Nestas, a indenização é paga em títulos, com resgate, respectivamente, em 10 ou 20 anos.

Há também a desapropriação-confisco, sem nenhuma indenização, referente a glebas com culturas ilegais de plantas psicotrópicas (Art. 243 da CF).

Desapropriação indireta é a tomada dos bens pelo poder público sem a observância dos trâmites legais. Ao prejudicado resta apenas o recurso à Justiça, que, em regra, tem concedido apenas indenização, e não reintegração de posse (Não se admite reintegração de posse em terras invadidas pelo poder público (RT 593/156, 594/217, 668/103) - O prazo de prescrição para a ação de indenização é de 20 anos, a partir da ocupação do imóvel (RT 586/56, 675/166, 686/155, 710/195, 717/136). Mas sucessivas medidas provisórias vêm estabelecendo o prazo de apenas 5 anos (MP 2.183-56, de 24.8.2001)).

Necessidade pública e utilidade pública: a Lei Geral das Desapropriações não faz distinção entre necessidade e utilidade pública, englobando as duas hipóteses sob a denominação única de utilidade pública (Os casos de necessidade pública estavam no revogado art. 590, § 1º, do CC de 1916, e os de utilidade pública no § 2º do mesmo artigo. O Art. 5º do DL 3.365/1941 trouxe rol mais completo, sob o nome genérico de utilidade pública).

Na desapropriação por interesse social os bens expropriados podem ser vendidos a particulares que possam dar-Ihes a destinação social prevista (L 4.132/62, Art. 4º).

Na desapropriação por zona são também desapropriadas zonas que se valorizarem extraordinariamente com as obras, para venda posterior (DL 3.365/41, Art. 4º).

Na desapropriação para urbanização, da mesma forma, podem ser vendidas áreas para novas edificaçães ou formação de distritos industriais, ressalvada a preferência dos expropriados para a aquisição (DL 3.365/41, Art. 5º, "i"; L 6.766/79, Art. 44).

Direito de extensão: se a expropriação deixou área remanescente inaproveitável, poderá o expropriado exigir indenização pela mesma (RT 634/68).

Retrocessão: o poder público, sob pena de perdas e danos, deve oferecer o bem de volta, ao expropriado, se a coisa não tiver o destino para que se desapropriou (Art. 519 do CC) (Não cabe porém retrocessão na desapropriação para loteamento popular (DL 3.365/41, Art. 5º, § 3º, na redação dada pela L 9.785/99)).

Tredestinação ou desvio de finalidade: o bem expropriado deve ser aplicado para os fins previstos na desapropriação, sob pena de retrocessão, ou de nulidade, por desvio de finalidade. Contudo, os tribunais têm entendido que não há desvio de finalidade se o bem foi aplicado para algum outro fim público, ainda que diverso do alegado na desapropriação. Denomina-se tredestinação o desvio de finalidade na desapropriação.

Ação de reinvidicação: "os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação" (Art. 35 do DL 3.365/41).

Desapropriação

Comum Especial D.-Confisco Indireta

por utilidade pública

por interesse social

 

indenização justa,  prévia e em dinheiro

pelo Plano Diretor do Município para reforma agrária

 

indenização em títulos

glebas com plantas psicotrópicas sem indenização apossamento ilegal

8. Procedimento da Desapropriação Comum. A desapropriação comum divide-se em duas fases. A primeira é a declaração de utilidade pública ou interesse social, com a indicação do bem expropriado e a especificação de sua destinação. A declaração expropriatória pode ser feita por lei ou por decreto.

Com a declaração, as autoridades podem entrar na área para verificações (DL 3.365/41, Art. 7º). Após a declaração só se indenizam as benfeitorias necessárias, ou as úteis quando autorizadas pelo expropriante (DL 3.365/41, Art. 26, § 1º).

A declaração expropriatória caduca em cinco anos (utilidade pública) ou em dois anos (interesse social).

A segunda fase é a de execução, que pode ser amigável (administrativa) ou judicial, com a fixação do valor e a transferência da propriedade.

Fases da Desapropriação Comum 1 - declaratória (por lei ou decreto)
2 - de execução (por via administrativa (amigável) ou por via judicial (contenciosa)

A ação de desapropriação tem rito especial, previsto no DL 3.365/41. O que marca o rito como especial é apenas a nomeação de perito no recebimento da inicial e a possibilidade de imissão provisória na posse. Após a citação, a causa segue o rito ordinário (DL 3.365/41, Art. 19).

A contestação só pode versar sobre nulidades do processo ou impugnação do preço. Qualquer outra questão deve ser apresentada em outro processo próprio (DL 3.365/41, Art. 20).

O juiz não pode entrar na conveniência ou na oportunidade do ato (mérito da desapropriação), mas pode verificar o valor e aspectos formais da questão.

Rito da Desapropriação Comum

Petição Inicial
V
Nomeação de Perito
V
Citação
V
Segue o Rito Ordinário

9. Imissão Provisória na Posse (desapropriação). Na inicial, ou em qualquer fase do processo, pode o expropriante pedir a imissão provisória na posse, alegando urgência ("A declaração de urgência na desapropriação pode ser feita no curso da ação, independentemente do decreto de declaração de utilidade pública" (STF) (RDA 140(82)).

O DL 3.365/41 permite a imissão provisória independentemente de citação, mediante o depósito de certa quantia, de acordo com os critérios do Art. 15, § 1º, entre os quais se inclui o preço oferecido ou o valor venal oficial do imóvel.

No caso de imóvel residencial urbano, porém, o expropriado tem de ser intimado para se manifestar em cinco dias, e o depósito deve ser equivalente ao preço oferecido (DL 1.075/70).

Se o expropriado não impugnar a oferta em cinco dias, dará o juiz a imissão provisória.

Se a oferta for impugnada, o juiz fixará o valor provisório do imóvel, com o auxílio de perito, se necessário.

Mas o expropriante não precisa depositar todo o valor provisório fixado. Se este for superior à oferta, pode ser depositada apenas a metade e, além disso, com um limite-teto de 2.300 salários mínimos (DL 1.075/70, Art. 4º).

Feito o depósito, dentro da sistemática apontada, concede o juiz a imissão provisória.

O assunto, porém, não é pacífico. Ultimamente, vem-se firmando o entendimento de que a imissão provisória só é possível mediante o pagamento prévio e integral do valor de mercado, sem limitações. São incompatíveis com a CF as disposições em contrário (RT 667/104, 669/99 e 243, 676/111, 696/119, 706/169; L-JSTJ 54/287,  55/137, 57/272, 59/117 e 135, 71/169; RJTJESP 135/273. No mesmo sentido as lições de Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 31" ed., São Paulo, Malheiros Editores, pp. 608-609, e de Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Saraiva, 1994, p. 226. Ver tb. estudo elaborado pela Comissão de Estudos dos Juízes de Direito das Varas da Fazenda Pública de São Paulo in RT 669/243.).

Afinal, a indenização deve ser justa, prévia e em dinheiro (Art. 5º, XXIV, da CF).

E a perda da propriedade pelo expropriado não se dá com o registro final, mas com o apossamento pelo poder público. Assim como a perda da propriedade no usucapião também não se dá com a sentença ou com o registro, mas com o advento da data-limite da prescrição aquisitiva.

Como bem observou um grupo de insignes magistrados, "o ulterior registro imobiliário apenas estende os efeitos desta transmissão para terceiros" (RT 669/245). "

Esquema da Imissão Provisória na Posse

(no caso de imóvel urbano residencial)

Expropriante pede a imissão provisória na posse alegando urgência e depositando o preço ofertado

V

Intimação do expropriado para manifestar-se em 5 dias

V

V

expropriado não impugna expropriado impugna
V V
Imissão provisória na posse juiz fixa o valor provisório
V
depósito dcomplementar, para integração do valor provisório
V
imissão provisória na posse

Führer's, Maximilianus, Resumo de Direito Administrativo, 21ª Ed.

(Revista Realizada por Suelen Anderson - Acadêmica em Ciências Jurídicas - 07 de junho de 2009)


Abastecimento - Limitações Administrativas - Servidões Administrativas - Tombamento - Ocupação Temporária - Requisição - Desapropriação

Intervenção do Estado


Normas Relacionadas:


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